早期改革：膨胀—精简—再膨胀

　　《21世纪》：1982年的机构改革，国务院部门数量减少，人员编制也从约5万人减少为约3万人，但是，到1988年时，工作人员总数又达到了5万。这种“膨胀—精简—再膨胀”的现象后来一再出现，原因是什么？

　　张卓元：机构虽然并了，表面上看人员也撤了，但政府的很多职能还没有转换，工作还是那么多，人员不够就去借，比如中央的编制是20个，不够用就向地方借，于是就出现了一再膨胀的现象，因此精简机构最关键的是要转换政府职能。

　　从目前来看，中央机关的公务员人数并不算多，人员多的是地方，特别是乡一级，其次就是事业单位，现在事业单位有3000万人。对于事业单位，到现在为止我们也没有过大的动作，曾经有过一点，就是将原来部委的设计院、研究院等并到企业当中，但还是有大量事业单位(特别是学校)的人员并没有改变。

　　汪玉凯：1982年的改革，虽然裁减了机构，裁减了人员，但后来都发生了反弹，这种“膨胀—精简—再膨胀”的现象一再出现，既与当时改革所面临的背景有关，也与改革的目标有关。

　　改革开放初期，因为计划经济思维的制约，认为以经济建设为中心就必须增加机构、部门和人员，从而导致各级政府机构、部门快速地、人为地增加。到1977年，国务院只有57个机构，到1982年却达到了100个。同时，粉碎“四人帮”后，大批老同志出来工作，却没有这么多的领导职位，只能增加副职。据统计，当时冶金工业部，正副部长一共24位。因此，当时面临着机构庞大臃肿、队伍严重老化等问题。

　　1982年改革的意义并不在于精简机构和人员，其深刻影响主要是三个方面：第一，开始建立正常的干部离退休制度，打破领导职务的终身制。第二，邓小平提出“革命化、知识化、年轻化、专业化”的四化标准，改造党政干部队伍，使一大批知识分子走向了领导岗位。第三，在这次改革中，探讨了一种新的管理模式，即“地市合一”，把行署撤销，实行市管县体制，最早在苏州、无锡等经济比较发达的地区实施，最后推广到了全国，这避免了行政机构的重叠。

　　但是，1982年改革以后，人员“膨胀—精简—再膨胀”的现象一再出现，这主要有以下原因：首先，1982年的改革并没有提出转变政府职能的概念，改革主要集中在中央部委，地方的改革并没有深入下去。其次，行政体制改革孤军深入。1987年以后，中国既要搞国有企业改革，又要搞政府改革，如果再搞事业单位改革，那就是三架马车都要往前推进，没有一个安定的领域。所以，1987年以后，我们着力推进国有企业、党政机构和行政体制改革，把原有的130万家、2900万人的事业单位先放在一边稳住。以这种策略推进机构改革，导致在很多地方出现了行政单位和事业单位的数字游戏，行政机构编制不够就改成事业编制，或者把整个行政部门转成事业单位，每次改革后财政开支不但没有降下来，反而增加了10%-15%。最后，用单一的行政思维推进改革，只能解决行政管理层面的一小部分问题，关键的问题几乎一个都解决不了。因为行政体制和政治层面有联系，没有政治层面改革的配合，光靠行政改革解决不了问题。

　　《21世纪》：1988年的机构改革，合并几个部门组成大部，比如合并机械工业委员会和电子工业部组建机械电子工业部，但是到1993年机构改革时，这些大部基本上又重新拆分或撤销，从分到合再到拆的原因是什么？其中，能源部备受关注，这个部1988年成立，1993年却又撤销，而且至今没有再组建，原因是什么？

　　汪玉凯：这主要是受到了计划经济思维的影响，1988年提出合并几个部门和现在提出组建大部制并不是一个思路。计划经济的思路就是归口管理，例如，1988年之前，中国能源管理职权主要分布于石油部、煤炭部、核工业部、电力部等四个部委。1988年政府机构改革，煤炭部、石油部、核工业部改为公司制，其政府职能加上原电力部共同组成能源部。1993年能源部被撤销，煤炭部和电力部重新恢复，石油天然气总公司与核工业总公司没有再回到国务院部委序列。也就是说我们过去的改革虽然取得了很大的成就，中国实现了由计划经济的政府转向市场经济的政府，但是改革仍然存在目标的低效率重复问题。比如1988年以后的每次改革都有政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率，但是，每次改革都难如人意，我们的改革陷入了改革目标低效率重复的怪圈。

　　1992年之后：顺应市场经济体制

　　《21世纪》：1998年的机构改革，撤销了大多数专业经济部门，比如电力工业部、煤炭工业部，其中一些转为行业协会，部委数量从41个减少为29个，这可以说是变动最大的一次机构改革。为什么这次能够如此大刀阔斧地进行机构改革？有利条件是什么？一些部委是否真正实现了向行业协会的转变？

　　汪玉凯：1992年邓小平南巡讲话之后，中国提出建立社会主义市场经济体制。既然经济体制改革的目标转变了，那么过去完全按照计划经济模式构建起来的政府管理体制和组织机构，就必须进行大刀阔斧的改革，以适应市场经济改革的需要，所以在1993年进行了第三次行政体制改革。但是，1992年刚提出市场经济体制目标，1993年就进行机构改革，时间太短，没有能够真正按照市场经济体制的要求去做。随着改革重心的转移，改革的形势越来越复杂，暴露出来的问题也越来越多，1998年的政府机构改革就是在这样的背景和压力之下展开的。政府职能转变迟缓、机构臃肿，各种矛盾到了一种白热化的程度，使得政府机构到了非改不可的境地，所以，这次改革的步子非常大，其中直接管理工业的部委就被砍掉了一半。

　　1998年的机构改革是比较成功的，但也有问题，这次改革提出的转变政府职能的目标没有完全实现。改革之后，行政编制不够，用事业编制，很多部委借了下面部门的人或者事业单位的人，这说明政府职能还没有真正转变。到目前为止，大部分被裁撤的国务院部委基本上变成了社会中介机构，即行业协会，但是这些行业协会的职能并没有很好地发挥出来，很多还是“二政府”，像轻工总会、机械工业联合会等，都应该属于民间组织，但其中的成员大部分是公务员分流出去的，这就造成了政府机构和社会组织不分。

　　《21世纪》：2003年的机构改革，成立了国资委和银监会，但它们一个是特设机构，一个是事业单位，这样的设置是出于什么考虑？

　　张卓元：国资委为什么定为特设机构呢？当时的考虑是不让国资委有明确的行政职能，而只想让它履行出资人的职能，或者说履行股东的职能。当时曾设想过作为法定机构，后来觉得不太好，就用了特设机构。

　　银监会为什么是事业单位呢？严格来说，银监会对银行系统的监督职能带有行政色彩，因为银监会可以对商业银行下达一些指示，但是当时并不想把银监会当成行政单位，所以就设为事业单位，兼具有一些行政职能。

　　从国资委后来的运作情况看，由于历史遗留问题太多，国资委要处理企业的关闭破产、下岗职工的安置，甚至包括原来经贸委遗留下来的一些问题，所以这些年国资委许多精力都用在处理历史遗留问题上了，而真正用于出资人职能上的还不够多。但是我们设立这个机构的最初目的，就是要让它履行出资人的职能、股东的职能、老板的职能，所以它也需要从一个比较混合的职能向出资人的职能过渡，这个过渡期会相当长。

　　汪玉凯：作为行业监管机构，国际上有证监会，有保监会，我国的银监会就是参照它们组建的。而国有企业改革，国际上并没有现成的样本可以效仿，所以当时很难给国资委定性。为了加强国有资产管理，使管人、管资产、管事这三者统一，中央决定将国资委改组为国务院的特设机构，专门管理国有资产。后来有关国资委的职能定位也出现了一些争议。当时这样做主要是出于对国有企业改革的特殊阶段所做的特殊考虑。

　　把握机构改革的原则和时机

　　《21世纪》：改革开放以来，国务院共进行了6次大规模的机构改革，这些改革是否有共同的目标和特征？它们与整体改革是什么关系？

　　张卓元：每一次政府换届，都会面临一些突出的问题，而每一次机构改革，正是为了解决这些问题。以2003年的机构改革为例，当时有人出于保护森林资源、保护生态的考虑，提议效仿农业部，将林业局改为林业部，但是人们认为这个矛盾在当时并不是很突出，应该先抓主要矛盾。2003年的主要矛盾是什么？2002年11月党的十六大报告提出，要改革国有资产管理体制，建立代表国家履行出资人职责、享有所有者权益的机构。2003年要落实十六大精神，最紧迫的任务就是先把国有工商企业的国有资产管理体制建立起来。十六大报告中只是笼统地说国有资产，并没有区分金融资产和工商企业资产，没有区分经营性资产、非经营性资产和自然资源。但到了2003年机构改革的时候，却确定国资委只管国有工商企业的国有资产，而金融资产、自然资源、非经营性国有资产，都没有纳入国资委的管理范围。这样做，同样是出于解决当时最紧迫问题的考虑。可以说，每一次机构改革，都是为了解决当时面临的最紧迫、非解决不可的矛盾和问题。

　　汪玉凯：应该说，每次机构改革所处的环境不同，面临的问题也有很大差异。从整体上看，中国的行政管理体制改革，走的是一条螺旋式上升的道路，政府管理从适应计划经济体制走到了今天大体能够适应市场经济体制，是一个漫长而艰难的过程。

　　行政体制改革、政府机构改革和整体的经济体制改革是一种相辅相成、互为因果的关系。机构改革的每一次任务，都是经济体制改革深入以后提出来的。反过来，机构改革的实施，又进一步推动了经济体制改革的深入。1982年进行第一次机构改革时，经济性质是以计划经济为主、市场条件为辅。1988年进行第二次机构改革时，经济性质是有计划的社会主义商品经济，虽然有“有计划的”、“社会主义”这两个限制词，但性质完全变了，变成了商品经济。1993年的第三次机构改革时，经济性质是建立社会主义市场经济体制。也就是说，随着经济体制改革的深入，我们对经济性质的判断上了三个台阶，而行政体制、政府机构，也随着对经济性质判断的深化而不断地做出调整、进行改革。

　　《21世纪》：从6次机构改革的经验来看，机构改革并不是撤并那么简单，有时需要拆分，有时还需要组建新的部门，那么，机构改革应该怎样把握原则和时机？从以上5次机构改革中我们可以得出什么启示？

　　汪玉凯：行政体制改革、政府机构改革并不是一个简单的过程。每一次行政体制改革、机构改革，绝不仅仅是机构和人员数量的增减，它首先是一种权力关系、权力格局的重新调整和分配，背后隐藏的是利益关系、利益格局的重新调整分配；每一次行政机构改革，对广大行政人员来讲，几乎都会面临一次新的职业选择，谁都可能被分流。因为这些方面的原因，机构改革总是会遇到很多阻力。

　　行政体制改革、政府机构改革是一个逐步深化的过程，它很难也不可能一步到位，中国如此，国外也如此。比如1982年的改革，就机构职能方面并没有提出什么新的观点，只是一次数量增减性的改革，到1988年提出转变政府职能，1993年提出要适应市场经济体制。每一次改革绝不是简单的重复，而是螺旋式地上升。

　　放眼世界，中国行政体制改革的潮流也符合国际社会中的政府改革潮流。国外很多政府，为了减少财政开支和税收，获得民众的拥护，也在进行政府机构改革。它们改革的内容也是放松管制，减少政府对社会不必要的干预，同时将政府的一些服务性职能向社会转移，转移给民间组织、私人部门，政府出钱向它们购买服务，推进公共服务市场化。这也类似于中国政府的职能转变。

　　张卓元：机构改革，最重要的原则是协调、稳步。方向是明确的，步子要平稳，不是最紧迫的问题先放一放，这样阻力会小一点。

　　其次是要加强对政府改革的总体指导和统筹协调。最好有一个权威机构对政府改革的内涵和步骤做出规划，分步实施，并对规划落实情况加强监督检查。在统筹协调时，要强调整体利益不受部门利益的阻挠。1990年代初，当生产资料价格双轨制并轨条件具备时，有的主管部门为了维护自己的审批权力，反对放开自己主管产品的价格。后来还是靠国务院下达放开产品价格目录的办法，放开了生产资料的价格。这就说明要加强领导、加强统筹，不能只是强调协调。

　　再次，要将改革和发展很好地结合起来，通过改革推动发展，在发展过程中深化改革，这样，改革的方案才更加现实可行。

　　最后，要由利益超脱机构规划政府部门改革，不能靠利益中人来规划自身的改革。机构改革同一些政府部门和官员的利益是有矛盾的，因此，要由利益超脱机构来规划政府改革，如过去的体改委、体改办等。